一个县动辄十万甚至几十万人，像广东的番禺、南海这样的大县，人口将近百万，可公职人员就那么几个，县令加上师爷，一群吏员，总共不到百人。县令要处理的问题，是方方面面的，他要管兴修水利，要管征收税赋，还要管维持治安，能用到审理案件的时间和精力还有多少？
可偏偏中国的县官还有时间喝喝小酒，吟诗作对。
最大的原因就是他们让老百姓养成了不爱找官府的习惯，出现纠纷除非万不得已，绝不会找官府打官司。
西方人则是另一种文化，鼓励竞争意识，敢于斗争被看作是勇敢，也是应该的。
所以当西方人频繁的找中国官员为他们处理跟商人的商业纠纷时，中国官员会觉得洋人很烦，不太乐意搭理。
这种不太管洋人的心态，让周琅找到了一个简单的切入点，他决定建立一套专门针对洋人的司法体系。
不是他关爱洋人，舍不得洋人让地方官打板子威慑。民族主义者看来，中国县官打洋人板子非常解恨。
但是法律的存在，他首先是用来保护人的，惩罚只是手段，不是目的。而且，挨在洋人屁股上的板子，永远不可能比打在中国百姓屁股上的多。
周琅决定另立一套体系的目的，主要是为将来进行司法改革摸索经验。
周琅现在手里有一个很合适的人选，俄国法学家斯佩兰斯基，他终于自我流放了。
他跟沙皇达成了一切协议，沙皇答应保留他改革后的政府机构，可当中国軍队撤退后，沙皇接手了占领区之后，马上就翻脸了。不是他改革的不好，不是昏聩残暴。而是因为沙皇需要利用贵族地主来尽快恢复统治，这些斯佩兰斯基无法给沙皇，而那些贵族地主却可以。
于是斯佩兰斯基要么被沙皇流放，要么自己干脆自我流放。
周琅授命他建立一套法律体系，暂时负责审理洋人在中国国土上发生的纠纷，管理洋人和中国人之间的法律纠纷。
当然，这一套法律体系不是说建立就建立的，斯佩兰斯基需要收集大量的中国习惯法，用这些习惯法编制法典。
这不是一天两天能够建起来的，所以暂时还需要沿用传统的《大清律例》，其中一些不合时宜的东西要去掉，比如刑罚和刑讯逼供方法。
司法审理流程也需要改变，不能告状的人来了，跪在法官面前，法庭上应该人人平等。
跟斯佩兰斯基沟通之后，周琅觉得英国的审判流程就很好，也就是陪审团制度。